Стандарти і регулювання

Оскільки видобуток нетрадиційного газу – справа загальнонаціонального рівня, але здійснюється на чітко визначених територіях, він вимагає уваги як центральних, так і місцевих органів влади. Часто успішні ініціативи, започатковані органами самоврядування, використовуються як основа для прийняття загальнодержавних правил. Наприклад, сьогодні у США обговорюється проект закону про обов’язкове розкриття інформації про хімічні реагенти, хоча у багатьох штатах, де вже відбувається видобуток нетрадиційного газу, – Техасі, Вайомінгу, Колорадо, Оклахомі, Нью Йорку, Пенсільванії – ці правила вже діють1.

Контроль за дотриманням правил відбувається на всіх рівнях

Приміром, компанія, яка бажає видобувати газ у штаті Колорадо, повинна заповнити спеціальну заявку для отримання дозволу, зокрема вказати розташування свердловини, навколишню територію, плани щодо буріння та його складових, зокрема обсадної колони, цементування, попередження можливих викидів. Ця інформація перевіряється інженерами і технологами регулятора, і в деяких випадках вони також вимагають перелік заходів із захисту громадського здоров’я та навколишнього середовища. Окремо надається інформація про кластер свердловин, зокрема про обладнання, яке буде використовуватись, наявність поверхневих та підземних вод, під’їзних шляхів, плани з використання землі та породи. Ця інформація перевіряється працівниками регулятора, відповідальними за захист навколишнього середовища. Ця інформація є публічною, для її громадського обговорення надається 20 днів. Особлива увага звертається на позицію органів місцевого самоврядування та власників ділянок землі в радіусі 500 футів (дещо більше 150 м). До компанії-апліканта можуть бути висунуті додаткові умови, в частині збереження громадського здоров’я та навколишнього середовища2.

У США існує також ціла низка федеральних законів, які регулюють екологічні аспекти видобутку нетрадиційного газу. Наприклад, Закон про чисту воду (Clean Water Act) регулює використання поверхневих вод для буріння та видобутку нетрадиційного газу, а також поводження з відпрацьованою водою з виробничих майданчиків. Закон про безпечну питну воду (Safe Drinking Water Act) регулює процес підземного закачування речовин. Закон про чисте повітря (Clean Air Act) обмежує викиди в атмосферу від двигунів, обладнання з підготовки газу та інших джерел, пов’язаних із бурінням. Закон про національну політику в сфері навколишнього середовища (National Environmental Policy Act) вимагає, щоб видобуток та виробництво на федеральних землях здійснювалось з врахуванням впливу на навколишнє середовище3. Закон про види, що перебувають під загрозою зникнення (Endangered Species Act) вимагає, щоб оператор отримав спеціальний дозвіл від Служби охорони дикої природи, якщо окремі види флори або фауни можуть опинитись під загрозою від будівництва та експлуатації свердловин. Закон про мігруючих птахів (Migratory Bird Treaty Act) передбачає, що оператор несе відповідальність за будь-які збитки, які нанесені птахам, що мігрують, і повинен облаштовувати свердловини так, щоб не приваблювати і не наносити шкоди птахам4.

Разом із тим, федеральні органи не мають достатньо ресурсів, щоб контролювати процес на всіх ділянках. Крім того, деякі території потребують особливого захисту навколишнього середовища. Тому часто штатам надається право додаткового регулювання видобутку. Штат має право прийняти власне законодавство, якщо його норми будуть краще захищати навколишнє середовище, ніж федеральні. До сфер, які найчастіше підпадають під таке регулювання, належать геологія, рельєф, промислові характеристики. Органи, які регулюють видобуток нетрадиційного газу на рівні штату, можуть бути частиною або Департаменту природних ресурсів (Огайо), або Департаменту із захисту навколишнього середовища (Пенсільванія). Часто відразу кілька установ займаються різними сферами видобутку нетрадиційного газу5.

Регулятори також вимагають від компаній моніторити тиск всередині кожної свердловини, і повідомляти їх при будь-якому зростанні тиску вище норми. Такий моніторинг дозволяє визначити, який тиск здійснюється речовинами на стінки свердловини. Окрім цього, регулятори здійснюють часті перевірки, навіть без попередження – наприклад, у 2010 році тільки Комісія штату Колорадо здійснила 17 000 перевірок, більшість з яких були без попередження6.

Якщо видобуток нетрадиційного газу відбувається поблизу населених пунктів, органи місцевого самоврядування також можуть приймати рішення щодо роботи компаній. Ці рішення часто вимагають додаткових дозволів, щоб контролювати, наприклад,  розміщення свердловин біля водних територій, рівень шуму та рух вантажівок. Наприклад, орган самоврядування може прийняти обмеження на рівень шуму, який здійснюється як вдень, так і вночі7.

У Європі на загальноєвропейському рівні існує кілька директив, які регулюють процес видобутку вуглеводнів, у тому числі нетрадиційного газу. Це Директива з ліцензування вуглеводнів (Hydrocarbons Licensing Directive), а також:

  • законодавство із захисту води: Рамкова Директива щодо води (Water Framework Directive), Директива щодо підземних вод (Groundwater Directive) та Директива щодо використання гірських порід (Mining Waste Directive);
  • законодавство з використання хімічних речовин: Регламент 2006/1907/ЕС щодо реєстрації, оцінки, дозволів і обмежень у використанні хімічних речовин (REACH);
  • законодавство щодо захисту дикої природи;
  • законодавство, що передбачає покарання операторів за нанесення шкоди навколишньому середовищу (в рамках Директиви про екологічну відповідальність (Environmental Liability Directive) та Директиви щодо використання гірських порід (Mining Waste Directive)8.

У Великобританії регулювання часто використовує принцип «кращих практик». Компанії повинні показати, як вони відповідатимуть вимогам з охорони навколишнього середовища, здоров’я та безпеки. Дотримання стандартів контролюється Управлінням з охорони здоров’я та безпеки (Health and Safety Executive), Агентством з охорони навколишнього середовища (Environment Agency), а також шляхом незалежних перевірок. Ліцензії на видобуток газу надає Міністерство енергетики та зміни клімату (Department of Energy and Climate Change). Компанії перед початком буріння повинні також отримати дозвіл у місцевої влади9.

Розроблено універсальні стандарти регулювання

У червні 2011 року Міжнародне енергетичне агентство опублікувало дослідження, в якому спрогнозувало подальше активне зростання споживання газу в світі. На думку експертів Агентства, світовий попит на природний газ почне зростати після 2010 року і зросте на 44% порівняно з показником 2008 року10. При цьому, значну частина газу – до третини – буде складати нетрадиційний (сланцевий газ, метан вугільних пластів, газ ущільнених порід). Для того, щоб процес видобутку відбувався максимально безпечно та екологічно, Агентство запропонувало урядам, компанії та громадськості «Золоті правила для золотої ери газу»11, дотримання яких може суттєво підняти якість роботи.

Оцінюй, оголошуй, залучай

  • Ведіть діалог з місцевими громадами, жителями та іншими зацікавленими сторонами на всіх етапах розробки родовищ, у тому числі до початку розробки. Дайте можливість коментувати ваші плани та дії, вислуховуйте скарги та оперативно на них реагуйте.
  • Оцінюйте початкові екологічні показники (наприклад, якість підземних вод) до початку діяльності). Постійно вивчайте, як змінюються показники під час видобутку.
  • Зберіть та поширте оперативні дані про використання води, об’єми та характеристики стічних вод, метану та інших викидів у атмосферу, разом із обов’язковим повним розкриттям інформації про хімічні реагенти, які ви використовуєте, і про обсяги їх використання під час гідророзриву.
  • Переконайтесь, що місцеві громади також отримують економічні вигоди від видобутку.

Дивись, де буриш

  • Вибирайте місця для свердловин таким чином, щоб звести до мінімуму вплив на місцеве середовище, існуюче землекористування, індивідуальні засоби людей для існування, екологію та культурний спадок.
  • Правильно досліджуйте геологію ділянки для прийняття зважених рішень про те, де бурити і де використовувати ГРП: оцініть ризик глибинних розломів та інших геологічних наслідків, які можуть призвести до землетрусу чи проникнення рідин між пластами.
  • Проводьте моніторинг, щоб гідророзрив не виходив не межі газових родовищ.

Ізолюй свердловину і попередь протікання

  • Запровадьте жорсткі правила з проектування, будівництва, цементування і тестування цілісності нафтогазоносних родовищ, оскільки вони мають бути повністю ізольовані від інших шарів, зокрема прісної води.
  • Враховуйте обмеження мінімальної глибини гідророзриву для підтримки довіри з боку громадськості до вашої роботи, особливо якщо такі операції будуть відбуватись лише подалі від ґрунтових вод.
  • Вживайте заходів для попередження та стримування поверхневих витоків зі свердловин, а також забезпечте утилізацію всіх відходів.

Використовуй воду відповідально

  • Скоротіть використання прісної води за рахунок підвищення ефективності роботи, повторного використання чи утилізації там, де це можливо, щоб знизити навантаження на місцеві водні ресурси.
  • Мінімізуйте використання хімічних домішок, використовуйте більш екологічно безпечні альтернативи.
  • Мінімізуйте викиди шкідливих речовин.
  • Мінімізуйте забруднення повітря під час виробництва і використання свердловин, від автотранспорту, двигунів бурових верстатів, насосів і компресорів.

Мисли масштабно

  • Шукайте можливостей для реалізації економії на масштабах і скоординованого розвитку місцевої інфраструктури, щоб зменшити вплив на навколишнє середовище.
  • Враховуйте загальний та регіональний наслідки від масштабного буріння, видобутку і транспортування на навколишнє середовище, зокрема на споживання води, користування землею, якість повітря, транспорт і рівень шуму.

Забезпеч високий рівень екобезпеки

  • Переконайтеся, що очікуваний рівень відбору газу з нетрадиційних джерел супроводжується пропорційністю витрат, політичною підтримкою, достатньою компетентністю співробітників та надійним інформування громадськості.
  • Знайдіть необхідний баланс у політиці прийняття рішень для забезпечення високих експлуатаційних стандартів, стимулювання інноваційної діяльності і технічного вдосконалення.
  • Переконайтесь, що плани реагування на надзвичайні ситуації є надійними і відповідають масштабу ризиків.
  • Безперервно удосконалюйте правила і методи роботи.
  • Визнавайте незалежну оцінку і контроль екологічної безпеки.

Індикатори «кращих практик» в ході розвитку нетрадиційного газового проекту

Українські стандарти поки відстають від світових практик

Протягом 2011 – на початку 2012 року, на замовлення Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), команда міжнародних експертів аналізувала законодавчу та регуляторну базу України на предмет готовності до розвідки, видобування та використання нетрадиційного газу, зокрема сланцевого. Як виявилося, Україна не має спеціальних законів, що регулюють видобуток сланцевого газу, проте його так чи інакше стосуються такі нормативно-правові акти як: закони «Про нафту і газ», «Про угоди про розподіл продукції», «Про екологічну експертизу», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про відходи», «Про охорону атмосферного повітря», «Про природно-заповідний фонд», «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», «Про захист рослин», «Про екологічний аудит»; Водний, Лісовий, Земельний кодекси, а також Закон «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності»12.

На думку експертів, українське екологічне і нафтогазове законодавство є надто загальним, залишаючи відкритими чимало питань, які або взагалі не унормовані, або регулюються значною кількістю підзаконних нормативно-правових актів13. Така фрагментарність створює перешкоди не лише для інвестицій та розвитку нових технологій, але і для дотримання самих екологічних вимог.

Попри нещодавно введену норму про додаткові гарантії держави щодо стабільності законодавства, в Законі «Про угоди про розподіл продукції»слабко прописане поняття «програма робіт», не до кінця визначеною залишається роль державної компанії-партнера14. Сам закон встановлює особливий режим регулювання процесу видобутку нафти і газу, відділяючи його від іншого природоохоронного законодавства, зменшуючи роль місцевих громад та органів місцевого самоврядування, централізуючи право підпису на одному відомстві (Міжвідомча комісія з організації укладання та виконання УРП), запроваджуючи договірні умови оподаткування, вирішення спорів та інших суттєвих питань.

Також, відповідно до чинного законодавства, громади не мають прямого механізму покриття додаткових витрат на відшкодування екологічних збитків або додаткових інвестицій в інфраструктуру (дороги, школи, водопостачання тощо), оскільки плата за користування надрами є загальнодержавним платежем15. Відтак, єдиним виходом для місцевих органів влади є звернення до Кабміну з проханням про виділення компенсацій.

Експерти проекту USAID рекомендували вдосконалити стандарти якості води і атмосферного повітря, посилити програми моніторингу та контролю за дотриманням норм законодавства, а також зосередитись на виконанні наступних пріоритетів:

  • краща система збору і аналізу первинної екологічної інформації (вдосконалення методології ОВНС);
  • краща обізнаність громадськості про нетрадиційний газ і методи його видобутку (раннє залучення територіальних громад, місцевого самоврядування, громадських організацій до процесу розробки покладів);
  • краща регуляторна база (забезпечення більшої участі громадськості у процедурах ОВНС, а також організація належної експертної підтримки Міжвідомчої комісії з організації укладання та виконання УРП)16.

Законодавство вимагає оприлюднення важливої для громад інформації

Ще у 1986 році Конгрес США прийняв Закон щодо планування надзвичайних ситуації та права громадськості на отримання інформації (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act). Документ встановлює вимогу до федерального уряду, штатів, органів місцевого самоврядування, корінного населення та промисловості звітувати про використання небезпечних і токсичних речовин. Вимоги цього закону є дуже важливою частиною законодавства щодо видобувачів нетрадиційного газу в США. Він сприяє зростанню обізнаності громадян та їх доступу до інформації про використання хімічних реагентів на окремих об’єктах, а також про їх потенційні викиди у навколишнє середовище. Відповідно до розділів 311 та 312 Закону, при виробництві, переробці, зберіганні або використанні небезпечних хімічних речовин мають вестись Material Safety Data Sheets, які описують властивості цих речовин, їх вплив на здоров’я. Ці дані, а також інформація про запаси речовин на підприємствах мають бути доступні для громадськості17.

У червні 2011 році Техас став першим штатом, який почав вимагати публічного розкриття інформації про потенційно небезпечні хімічні реагенти, що використовуються при ГРП. Зокрема, відповідно до нового законодавства, дані про всі хімічні інгредієнти, що мають відношення до Material Safety Data Sheets, мають розміщуватися у відкритому доступі. Відповідні посилання були розміщені на сайті FracFocus.org. Також публічною має бути інформація про обсяг води, який використовується для гідророзриву. Штат Колорадо пішов ще далі – відповідно до нового законодавства у квітні 2012 року, він зобов’язав надавати інформацію про всі речовини, що використовуються при ГРП, а не лише ті, які можуть становити небезпеку18.

У листопаді 2011 року Агентство із захисту навколишнього середовища (EPA) заявило, що буде використовувати Закон про контроль токсичних речовин (Toxic Substances Control Act) для розробки проектів регуляторних актів, які будуть вимагати від компаній розкривати інформацію щодо «хімічних субстанцій та сумішей, які застосовуються під час гідророзриву». Хоча Агентство поки не визначило, яка саме інформація буде предметом оприлюднення, воно заявило, що буде намагатись уникнути дублювання програм із розкриття інформації «від свердловини до свердловини», які вже запроваджені у кількох штатах, і очікує, що правила будуть працювати на створення агрегованої картини щодо хімічних речовин та сумішей, які використовуються при ГРП19.

Міністерство внутрішніх справ США сьогодні також розробляє правила регулювання ГРП на федеральних землях. Проект таких правил передбачає розкриття інформації про хімічні реагенти, цілісність свердловини та поводження з відпрацьованими рідинами. Пропозиції проходять процедуру обговорення і, можливо, стануть основою для розробки загальнонаціональних стандартів20.

У країнах ЄС, які ведуть розробку нетрадиційного газу – Польщі, Німеччині, Великобританії, – поки немає спеціального законодавства, яке вимагає розкриття складу хімічних реагентів при гідророзриві. Цей процес регулюється чинним законодавством щодо використання хімічних речовин. Компанії повинні публікувати «звіти безпеки» про ті речовини, які вони використовують, відповідно до Директиви 96/82/EC (SEVESO-II). Також, у рамках європейського законодавства, існує Регламент (EC) 1907/2006, щодо реєстрації, оцінки, дозволів та обмежень у використанні хімічних речовин (REACH), який був ухвалений Європейським хімічним агентством (ECHA) і вимагає, щоб рідини для ГРП містили лише ті хімічні речовини, які відповідають всім вимогам при їх реєстрації. Також, у Польщі інспекції воєводств із захисту навколишнього середовища (Voivodship Inspectorate of Environmental Protection, VIEP) можуть вимагати розкриття складу рідини для ГРП, а також моніторити його відповідність законодавству з навколишнього середовища21. У Великобританії розкриття складу хімічних реагентів при проведенні ГРП є теж обов’язковим22.

Разом із тим, в європейських країнах громадськість активно залучається у дискусії щодо захисту навколишнього середовища. У Польщі передбачається участь громадськості для видачі так званого «рішення по навколишньому середовищу», яке видається до етапу проходження дозвільних процедур. Наявність такого рішення є необхідним для проектів, що можуть мати істотний вплив на навколишнє середовище. Схожі механізми громадських консультацій присутні також у Німеччині та Швеції23.

В Україні немає законодавчої норми про обов’язкове розкриття інформації про склад хімічних реагентів під час гідророзриву. У постановах Кабінету Міністрів №1297 та №1298 від 30 листопада 2011 року про проведення конкурсів на укладення УРП на Олеській та Юзівській ділянках зазначено, що до подачі заявки на конкурс компанії мали надати уряду інформацію про використання новітніх, екологічно безпечних технологій, перелік заходів щодо охорони земель, склад хімічних реагентів, які компанія планує використати, технології для захисту поверхневих і ґрунтових вод від хімічних речовин, заходи щодо раціонального використання водних ресурсів і для захисту атмосферного повітря. Також в угоді про розподіл продукції, яка буде укладена між Кабінетом Міністрів, компанією та українським господарським товариством-партнером на 50 років, має передбачатися щорічне декларування видобувних характеристик, оцінка та вжиття заходів з охорони надр і навколишнього середовища.

 

1 Therence H.Thorn. Environmental Issues Surrounding Shale Gas Production, April 2012.

2 Frequently Asked Questions about Hydraulic Fracturing. Colorado Oil and Gas Conservation Commission, http://cogcc.state.co.us

3 ALL Consulting. An Overview of Modern Shale Gas Development in the United States, 2008.

4 Fact-Based Regulation forEnvironmental Protection in Shale Gas Development. University of Texas. February 2012

5 ALL Consulting. An Overview of Modern Shale Gas Development in the United States, 2008.

6 Frequently Asked Questions about Hydraulic Fracturing. Colorado Oil and Gas Conservation Commission, http://cogcc.state.co.us

7 ALL Consulting. An Overview of Modern Shale Gas Development in the United States, 2008.

8 International Energy Agency. Golden Rules for a Golden Age of Gas, 2012.

9 Unconventional Gas. Houses of Parliament. Parliamentary Office of Science and Technology, April 2011.

10 International Energy Agency. World Energy Outlook 2010.

11 International Energy Agency. Golden Rules for a Golden Age of Gas, 2012.

12 Environmental and Regulatory Assessment for Shale Gas Development in Ukraine. Executive Summary, 2012.

13 Там само.

14 Там само.

15 Податковий кодекс України № 2755-VI від 2.12.2010. Розділ IX. Плата за користування надрами, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17/page32

16 Environmental and Regulatory Assessment for Shale Gas Development in Ukraine. Executive Summary, 2012.

17 U.SDepartment of Energy. Modern Shale Gas Development in the United States: a Primer, 2009.

18 Therence H.Thorn. Environmental Issues Surrounding Shale Gas Production, April 2012.

19 Там само.

20 Там само.

21 Final Report on Unconventional Gas in Europe. Philippe&Partners, November 2011.

22 The Royal Society and The Royal Academy of Engineering. Shale Gas Extraction in the UK: a Review of Hydraulic Fracturing,June 2012.

23 Final Report on Unconventional Gas in Europe. Philippe&Partners, November 2011.

Знайти подію